“三公”经费绩效审计对策探讨
“三公”经费绩效审计对策探讨
作者：郭衍玮高丹
商业会计 2015年05期
“三公”经费是行政事业单位正常工作有序开展的基本经费组成部分，是政府履行公共职能、提供公共服务必不可少的支出。在“八项规定”、厉行节约反对浪费的背景之下，中央出台了一系列的配套制度，建立了“1+20”制度约束体系。其中“三公经费”是反对浪费的重要组成部分，在制度的约束下，2013年1-11月中央和国家机关113个部门和单位本级公务接待费、因公出国（境）费、公务用车购置及运行费与2012年全年相比下降幅度分别为42.9%、38.1%、10.9%，31个省区市直属单位本级公务接待费、因公出国（境）费、公务用车购置及运行费与2012年全年相比下降幅度分别为36.2%、32.7%、15.3%。“八项规定”为完善“三公经费”监管提出了制度性的要求，保证了“三公”经费的合规性。
但随着社会民主意识的不断增强，社会公众不仅仅关心财政资金和公共资源是否“取之于民，用之于民”，更关心经济活动进行的经济性、效率性和效果性审查和评价。因此引入“三公”经费绩效审计就显得十分必要。目前绩效审计理论研究主要集中在政府领域，分析国内外政府绩效审计的差距，总结国外绩效审计的优点，提出改进措施，从战略、法律法规、评价指标建立、审计模式的角度完善政府绩效审计。有关细化政府绩效审计——“三公”经费绩效审计的理论研究却相当有限，主要基于“三公”经费公开角度探讨绩效审计，存在对“三公”经费信息披露透明度不高、绩效评价标准不够系统等问题。故本文从政府绩效审计角度探讨“三公”经费监管创新研究，构建科学的审计监督和问责机制，促进和完善相关制度和党风廉政建设，突破监管瓶颈与困难，提高监管效率与效果。
二、“三公”经费绩效审计的必要性
（一）高额“三公”经费需要加强管理
“三公”经费在国家制度的约束下，预算数近年保持着下降的趋势，财政部2014年预算数与2013年预算数相比，下降了49.75万元，民政部2014年预算数比2013年下降了80.35万元，审计署2014年预算数比2013年下降了60.71万元。但从2014年“三公”经费开支预算总额来看，依旧呈现高支出的状态，国家统计局2014年“三公”经费预算数高达10 596.29万元，交通运输部高达8387.94万元（见表1）。
（二）开展绩效审计的优点
绩效审计是对活动的经济性、效率性和效果性进行评价，也就是“3E”审计，目前已经发展到“5E”审计，对“环境性”、“公平性”也展开了研究，绩效审计相比于传统政府审计，不仅能够解除受托经济责任，体现“取之于民，用之于民”的观点，而且具有价值增值功能，通过绩效审计，为政府管理提出改进建议，让各项活动更有效地开展。绩效审计可以更加全面地核实政府受托经济责任的履行情况，在传统政府审计重视事后评价的基础上，兼顾事前与事中监管。
在传统政府审计保证“三公”经费消费合规、合法的基础之上，开展“三公”经费绩效审计，适应了“三公”消费在公开过程中，公众对政府职能运转进行系统性、全面性和多层次性评价的需求。
1.公务接待费。在传统审计在检验公务接待开支是否严格遵守各项定额标准的基础上，绩效审计主要回答各项公务接待消费是否本着厉行节约、反对浪费的作风；公务接待的目的与结果是否达到了预期的效果；是否有更高效、更经济的方案。
2.公务交通补助费。在国家取消公务用车的制度出台后，以公务交通补助费的形式替代“三公”中的公务用车。公务交通补助费绩效审计主要关注其分配的公平性，避免受“官位阶层”过多的影响。对于外出频繁的岗位，绩效审计主要关注其分配的科学性，避免因补助过低而间接导致的“懒政”行为。
3.公务出国（境）。公务出国（境）一直是难以监控的部分，主要从事前和事后加强绩效审计，通过绩效审计可以判断公务出国（境）各项消费的有效性与效果性，在达到预期目的的前提下，是否有更加经济
三、落实绩效评价，完善“三公”经费
有关“三公”经费的各项开支大都是服务性行为，有些效益是间接的、潜在的，难以对其进行量化性分析，因此在对“三公”经费绩效审计的过程中应该定性与定量相结合，评价其经济性、效率性和效果性。
（一）公务接待费实行分类评价制度
在公务接待绩效评价中，应该根据被评价对象的特点进行分类，实行分类评价的原则，各部门按公务接待目的划分。如环境保护局依据开展的接待活动主题，分为以提升环境为目的的公务接待活动和提升内部管理、加强上下级交流的公务接待活动，以提升环境为目的.的公务接待活动又细化分类实施绩效审计，如空气的改善、水质的改善、植被覆盖率提高等。例如各部门为治理水污染而产生的公务接待费用，带来的效益多少，我们无法去量化，因此要通过审计师去判断“三公”经费开支所带来的环保效益，通过对水质的检测，与其他年度的水质质量进行纵向比较，同时依据水质改善程度和“三公”经费的开支数额与其他省市具有同样性质的“三公”经费开支进行横向比较，通过两维度的比较来判断经费开支的“5E”性。因此，绩效审计应该对相似主题会议进行分类、汇总，最终在测试空气、水质、土壤等资源的质量改善程度和公职人员的自我评价上来判断其投入的有效性，以提升内部管理，加强上下级交流，监督公务接待活动产生的费用。
（二）公务交通补助费实行工作岗位评价制度
2014年7月16日党中央下发了《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》和《中央和国家机关公务用车制度改革方案》，方案要求取消副部级以下领导干部用车，取消一般公务用车，并将普通公务出行社会化，适度发放公务交通补贴。取消一般公务用车，对于降低公务用车开支起着至关重要的作用，但也会带来一些问题。绩效审计已由原有的“3E”发展成“5E”，“5E”包含“经济性、效率性、效果性、公平性、环境性”，而公务交通补助最难保证的便是其分配的“公平性”，《中央和国家机关公务用车制度改革方案》中规定：司局级每人每月1 300元，处级每人每月800元，科级及以下每人每月500元。但各单位可根据实际情况，从公务交通补贴中划出一定比例作为单位统筹部分，用于解决不同岗位之间公务出行不均衡等问题。
如何管理公务交通补助中的单位统筹部分金额，以及是否解决其不均衡的问题，是绩效审计关注的重点，因此在绩效审计的过程中，公务交通补助应实行工作岗位评价制度，根据岗位的外出频率，判断公务交通补助的合理性，尤其关注补助过高的岗位，是否过多受到“官位阶层”的影响；对于外出频繁的岗位也要审查其补助的科学性。
（三）因公出国（境）费实行成果评价制度
公务出国（境）的主要目的是交流和学习，由于受地域和时间限制，我们难以及时判断公务出国（境）产生费用的合理性，因此加强后期绩效审计就显得十分关键，通过对后期公务人员审核、评价，来判断公务出国（境）的有效性。以提升学术能力为目的的出国（境）活动，应以出国人员撰写课题的数量和层次、发布的论文数量和刊物级别、培养学生的数量和质量作为绩效审计衡量指标；以提升教育水平为目的的公务出国（境）活动则以学校的升学率和科研成果数量来判断其投入与产出的比例，结合定性分析，判断出国（境）各项开支的有效性和必要性。
从整体上把握，“三公”经费绩效审计的主要衡量标准是：（1）该政府辖区的人均GDP指数，通过GDP指数的变动来衡量“三公”活动开展的“5E”性，投资于项目工程过程中产生的“三公”经费开支则通过项目的财务比率来进行判断。（2）公民对政府部门或项目的满意程度也可以体现政府职能发挥的有效性，通过民意调查，获取公民满意度指数，能够为绩效审计引入很好的评价指标。（3）内部经费有无贪污行为和贪污行为的数量可以折射内部控制系统的完善程度。依据这些信息，审计师进行判断，得出审计报告：一方面能够反映出政府的开支是否得到了预期结果，是否有效地使用了各自资源；另一方面为“三公”经费开支存在的改进空间提出建议。
作者介绍：郭衍玮，高丹，云南财经大学会计学院
