古代，中国曾出现过一些对中原王朝产生严重威胁的北方游牧民族，比如匈奴、鲜卑、突厥。而到了五代十国时期，一个此前不为人知的游牧民族开始异军突起，走上历史舞台，那就是契丹。
九世纪70年代，大唐王朝的秩序迅速崩溃。契丹人利用这一有利时机，迅速征服了奚、室韦等部落，牢牢地控制住了长城以外的广袤地区，成为了北方草原的新一代霸主。在耶律阿保机的带领下，契丹从一个松散的部落联盟转向成为了一个王朝。
公元916年，耶律阿保机建国称帝。在此后二百多年时间里，中国北方出现了一个由契丹人所建立的强大政权——辽国。
公元938年，后晋的开国皇帝石敬瑭为了攻灭后唐，向契丹皇帝耶律德光求援，许诺割让燕云十六州，甘做辽国“儿皇帝”。辽国得到了汉人聚居的燕云十六州，而中原政权失去了赖以守卫自己家园的地理优势依托。
作为马上民族的契丹人，在长期与汉人的战争与交往中，逐步认识到中原政权治国的优越，为此他们巧妙地因地、因俗、因人实行了北南分治的两种不同行政治理手段。
为了统治当地汉族，辽太宗采取“因俗而治”的统治方式，实行分治汉人和契丹人、南北两面官的两院制。并且改幽州为南京、云州为西京。
辽设南面官和北面官双轨官制，以“本族之制治契丹，以汉制待汉人”。北面官治宫帐、部族、属国之政，南面官治汉人州县、租赋、军马之事，因俗而治
北面官制是以契丹等游牧民族为治理对象而设立的制度。在北面官制中，包括契丹本族原有的官职，还有的是源于契丹沿袭唐朝以来的中原政权的官职，以及建国后又吸收一部分中原政权的官职。大部分官名及职掌沿袭唐制，并参照五代和宋朝的官制。官有实授、遥授之分。职事官与散官及阶、勋、宪衔、封爵、食邑户数等配套。辽代官名多有契丹语官名，如林牙即翰林，惕隐掌管皇族政教，夷离毕掌管刑狱，乙里免为诰命夫人，等等。
南面官制是以燕云十六州、辽五京所居汉人为治理对象，基本上沿袭中原政权(唐、五代)的官制。地方上实行府、州、县制和契丹部族制。
辽世宗任用贤臣耶律屋质，进行一系列改革，将辽太宗时的南面官和北面官合并，成立南北枢密院，废南、北大王。后来南北枢密院合并，形成一个枢密院。辽世宗的改革使辽朝从部落联盟形式进入中央集权的时代。
辽朝的法律，因俗而治，各地使用不同法律。早期有民族歧视，至圣宗时契丹人法也用汉律来断。这反映汉人地位的提升。一般来讲辽代刑罚较重，而且皇帝往往随意杀人，无法无天，穆宗尤甚。
这种独特的分治制度，也为后来的金朝，特别是为元朝建立“一国两制”的治理模式提供了依据和参考。
