公民参与-宪政发展的必然趋向
公民参与-宪政发展的必然趋向
在本世纪前半叶，社会科学中的主导性论题是政府与统治者之间的关系问题。而当代国际社会科学界关注的主导性论题已经是行政与公民之间的关系问题。从对统治与被统治的阶级关系问题的重视转向对公民与行政的关系的关注，这意味着当代各国民主化的发展趋势正在消解19世纪以来的传统思维定势和理论方法。行政科学作为社会科学的重要分支自然会将其视角转向公民对行政的广泛参与，从而为重塑政府提供科学的理论论证。1998年9月7日——11日在法国巴黎召开的第24届国际行政科学大会将公民与公共行政作为大会讨论的主题，充分体现出政府理论和行政学研究在世纪之交的发展趋势。在本届大会上，与会者着重讨论了公民保护形式与公共行政；公民与公共服务供应；政府和行政作用中的公民参与；公民期望；个人与超国家行政；非公民与公共行政等问题。所有这些问题表明公民与政府的关系正在发生深刻变革，公民参与的全球趋势正在打破“立法可以民主化、行政必须集权化”的传统理论观点，公民参与行政民主化发展趋向为重塑政府提供了根本途径。（一）从政治民主到行政民主：难题、原因和趋势
从19世纪以来，在长时期中学术界一直热衷于研究政治民主问题，而忽略了行政民主问题。学术界有关公民与国家关系的讨论往
人们在长时期中忽略行政民主化问题的原因还在于19世纪行政所涉及的领域极其有限。行政与全社会的频繁接触的日常关系是20世纪30年代以后迅速展开的。公民个人在此以前与行政当局发生的关系极其有限。随着行政机构和行政权力的膨胀以及行政事务的扩大，人们逐渐认识到行政并不仅仅是一种“执行”活动。过去，理论界将行政视为仅仅在执行由国会或政府通过民主程序制定的政策，行政只是在执行民主决策。现在，人们发现行政本身在制定政治法规，行政在不断携取准立法权和准司法权，传统的三权划分竟然在行政系统中实现了统一。
理论界中长时期流行的偏向是将行政当局置于“被管理者”之上。在行政与公民个人之间的关系中，行政被认为是保护集体利益的，因而行政应具有优越地位。行政相对于公民的优位性表现在各个方面，进而个人被分解为公民和被管理者或被治者。作为公民，个人拥有公民权利；作为被治者，个人又是行政当局的属民。在公民与国家、被治者与行政的双重关系中，个人被肢解了。作为公民，个人在政治权力面前意气风发，指点江山；作为被治者，个人在行政权力面前附首贴耳，任其摆布。个人的政治地位和行政地位之间的`失衡状态只能依靠法院特别是行政法庭来调整。因而，20世纪便成为行政法制和行政法学的崛起时代。行政法官在长期中扮演双重角色：既要保护公民权利，又要维护行政特权。行政法院、行政法庭的出现本身就表明了行政的特殊地位。
公民的政治地位与行政地位之间的不平衡状态在宪政体制和宪政理论中表现为：一方面个人被承认为是公民，处于积极位势；另一方面，个人在行政组织面前被认为是被治者，处于消极位势。重新认识和确立公民与行政的关系成为当代宪政理论与宪政体制改革的一项重要任务。
重新确立公民与行政的关系，在学术思想上有一重大障碍，这就是近代社会科学中反对直接民主制的思潮，一些高喊民主口号而又坚决抑制直接民主制的学者造成一种假象：似乎现代民主的发展在本质上必须反对直接民主制。直接民主与间接民主本来是民主发展的两种相互内在联系着的重要形式，直接民主与间接民主的关系本来是相互补充相互支持的。在还没有条件实行直接民主的地方只好以间接民主替代，在有条件的地方间接民主应当向直接民主发展。这种互为补充的和谐关系在一些学者的理论中变成了矛盾的关系，似乎为了发展民主，只能坚持间接民主，必须
[1][2][3]
